Ксенія Ляпіна про сучасну ДРС та перспективи регуляторної політики

Голова Державної регуляторної служби у 2015-19 роках та Народний депутат IV-VII скликань Ксенія Ляпіна вважає, що реальною передумовою кризової ситуації для підприємців є ігнорування владою засад регуляторної політики.

У розмові з керівником Львівського регуляторного хабу Тарасом Хавункою, в рамках заходу Школи публічного управління УКУ, колишня очільниця ДРС поділилася своїми думками про головні проблеми і перспективи розвитку регуляторної політики в Україні.

Довгостроковий карантин став справжнім викликом для представників малого та мікробізнесу, які опинилися в нерівних умовах локдауну, втрат робочих місць та чергової спроби депутатів запустити процес “тотальної фіскалізації”, наслідки якого спричинять втрати на мільйони гривень в першу чергу для ФОПів. Понад рік підприємці вимагають від влади спрощення системи оподаткування та перегляду фінансового навантаження, проте вже в грудні 2020 року протестний рух #SaveФОП перейшов у гостру фазу й розгорнув в Україні “Податковий Майдан”.

Ксенія Ляпіна

Тарас Хавунка: Активізація протестів #SaveФОП в грудні цього року — це індикатор неспроможності влади чи результат зовнішніх обставин?

Ксенія Ляпіна: Ця історія почалася ще в вересні 2019 року, коли Верховна Рада ухвалила в так званому “турборежимі” законопроєкт, що передбачав обов’язкове встановлення реєстраторів розрахункових операцій (РРО) і як наслідок — тотальну фіскалізацію. Ті проблеми, що вивели людей сьогодні на вулиці й спричинили «Податковий Майдан» в Києві — це, в першу чергу, наслідок ігнорування народними депутатами та урядовцями обов’язкових процедур державної регуляторної політики, таких як проведення консультацій та обговорень рішень із зацікавленими сторонами (у нашому випадку — ФОПами) щодо зменшення системи оподаткування для досягнення спільного рішення у цій ситуації.

На жаль, на хвилі ейфорії нова влада майже рік ігнорувала можливу проблему для малого і мікробізнесу, не йшла на відкритий діалог з ФОПами, вважаючи, що все вирішиться “само-собою”. Проте, підприємці розуміли, що відтермінування фіскалізації на рік нічого не вирішує, а лише загострює стан справ, тому почали активніше вимагати від депутатів спрощення системи регуляцій.

Процес творення державної політики не може відбуватися шляхом примусу та “перегинання через коліно” окремих соціальних груп. В такий спосіб жодна влада не здатна домогтися виконання законів, а навпаки – отримає тисячі схем та способів, якими підприємці почнуть “приходити” неприйнятні для них регуляції. Можу сказати дуже сміливу річ: на мою думку, жодної альтернативи діалогу між владою та бізнесом наразі просто немає. Теперішній стан речей може бути змінений в позитивному ключі тільки шляхом відкритої комунікації, консультацій та напрацювання альтернативного рішення. Маю надію, що це відбудеться найближчим часом за збереженням принципів регуляторної політики — пошуком оптимального виходу з кризової ситуації через аналіз ризиків, виявленням бар’єрів, які блокують діяльність мікробізнесу тощо. Друга сторона регуляторної політики полягає в аналізі витрат держави на виконання регулювань. Безкоштовного контролю не існує, і наша влада повинна врахувати всі ризики, перш ніж приймати швидкі рішення.

Тарас Хавунка: Ваша думка щодо чергової спроби Уряду запустити обов’язкові РРО для підприємців всіх груп: наскільки доцільною є така комунікація та підходи нардепів і відповідних служб в контексті нової економічної кризи зокрема?

Ксенія Ляпіна: Насправді, цей процес інспірований не лише державним апаратом. Влада пішла “на поводу” у інших підприємців. Тому тепер ми спостерігаємо дуже некоректну боротьбу середнього та мікро-бізнесу в Україні, яка розпочалася ще в 2010 року і набула такого масштабу зараз. Нагадаю, що в 2014 році була спроба ухвалити закон про тотальну фіскалізацію, але тоді нашій ДРС вдалося переконати Уряд і депутатів дослухатися до позиції окремого соціального прошарку – власне ФОПів, які створили станом на зараз більше 4 мільйонів робочих місць. Тоді ДРС досить швидко розрахувала аналіз регуляторного впливу законопроекту, і виявила, чого це може коштувати бізнесу. Опираючись на наші дані, в кінцевому результаті від тотальної фіскалізації депутати тоді відмовилися. Чому цей процес знову став актуальним минулого року?

Перша реальна причина: “замовлення” з боку середнього бізнесу та окремих торгових мереж, які пролобіювали власні інтереси через політичні партії. Друга причина — наші необдумані прагнення брати приклад із Європи, мовляв, в прогресивних країнах обов’язковими є касові апарати. Перед тим, як зважувати рішення — маємо порівняти європейський і український контекст і враховувати особливості. Зокрема, статистика деяких держав Європи з обов’язковими РРО показує протилежне: встановлення касових апаратів не вирішують проблеми країн, які схильні до “тіньової економіки”.

Третя причина: причетність податківців, які зацікавлені в розширенні предмету контролю. Ми знаємо, що податкова інспекція фізично не справляється з контролем 3000 РРО, які офіційно зареєстровані в Україні, а якщо їх збільшити ще на умовний мільйон, то це стане лише вигідним тлом для дрібного хабарництва зі сторони податківців нижчої ланки.

Тарас Хавунка: Якими були умови ринку та ситуація з мікробізнесом коли ви очолили Державну регуляторну службу у 2014 році? Поділіться спостереженнями зміни ДРС за цей час та подальшими перспективами її функціонування і впливу.

Ксенія Ляпіна: На підйомі Євромайдану звідусюди заговорили про дерегуляцію, тобто фактичне спрощення обов’язкових процедур для бізнесу. У новоствореній ДРС питання здійснення дерегуляції стало одним із основних, і ми спостерігали, як цей процес успішно був запущений вже в 2015 році. Вже через декілька років більшість рішень виявилися в процесі швидше “імітацією” дерегуляції, та не мали справжнього впливу. Маємо розуміти, що дерегуляція – це не про внесення часткових змін у певні регуляторні акти, це лише ті чіткі кроки, які зменшують зусилля бізнесу на виконання державних правил. Незважаючи на це, номінальне законодавство державної регуляторної політики в Україні є максимально наближеним до європейських стандартів. ДРС — це структура, яка немає конфлікту інтересів, оскільки не підпорядкована жодному міністерству, лише Кабінету Міністрів, відтак сама не випускає жодних регуляторних рішень, тому може претендувати на об’єктивність в цьому процесі. Напевне, зараз безумовно справжнім викликом для України є інституційна розбудова регуляторної політики в цілому, оскільки законодавчий процес — далекий від її принципів та засад. У нас ще багато роботи попереду, адже фактично у всіх країнах світу існує проблема з контролем регуляторних рішень, які ухвалює законодавча влада. Чи можуть запропонувати якісну модель дерегуляції народні депутати, які мали досвід ведення бізнесу? Ні, адже державне управління суттєво відрізняється від управління підприємством. Державне управління якраз і передбачає вміння формувати відкритий діалог із різними суспільними групами, будувати політику, дотримуючись обрахованості, обгрунтованості рішень, тобто засад регуляторної політики.

Тарас Хавунка: Як оцінюєте стан регуляторної політики в Україні у порівнянні з країнами Європи та США? Чи відповідає українська ДРС загальним стандартам у світовому контексті?

Ксенія Ляпіна: Коли оцінюють якість регуляторної політики тої чи іншої країни, в першу чергу звертають увагу на інституційну спроможність органу чи структури, яка за це відповідає. В цьому ключі Державна регуляторна служба має великі перспективи, проте на практиці є часом безсилою проти окремих законодавчих ініціатив, які народжуються, на жаль, не в діалозі всіх стейкхолдерів, а пропонуються як “благо” від окремих зацікавлених в особистих інтересах соціальних прошарків. Регуляторна політика формується виключно на дотриманні балансу думок всіх сторін. ДРС повинна застосовувати аналіз регуляторного вплив до всіх законопроєктів, які пропонує Верховна Рада. Якщо ці пропозиції не будуть ігноруватися на практиці — ми маємо всі шанси на правильне державне управління.

Назвіть ключові сфери в Україні, в яких вирішення проблемних питань можливе через застосування інструментів регуляторної політики? (запитання з залу)

Ксенія Ляпіна: У цьому контексті хочу звернути увагу на медичну та освітню сфери, в яких ситуація із регулюваннями потребує подібного підходу. Зараз в Україні не вирішена проблема із ліцензуванням вищих навчальних закладів (ВНЗ), зокрема йдеться про велику кількість приватних вишів, які разом з державними з точки зору регуляторної політики ми вважаємо рівноцінними суб’єктами господарювання, які однаково надають освітні послуги. Отже, в цій сфері маємо не вирішену проблему із відсутністю єдиної моделі ліцензування навчальних закладів, а також відповідей на запитання: чи потрібне ліцензування взагалі, а якщо так, то чи відповідають ліцензійні умови та показники сучасним стандартам українських університетів, чи спроможні вони їх виконувати? Вирішити це надважливе питання для наших університетів можливо якраз через відповідні регуляторні акти. Та ж сама потреба є і в медичній сфері. Станом на 2020 рік усі медичні заклади, від районної лікарні державної чи комунальної власності, до приватної клініки із найдорожчими послугами повинні бути ліцензовані на рівних умовах, оскільки вони здійснюють рівноцінну господарську діяльність та надають єдині послуги. Звичайно, що це врегулювання не має нічого спільного із реальністю і важко повірити і уявити, що всі клініки та лікарні будуть дотримуватися єдиних прописаних законодавством вимог. Коли в цій сфері буде наведено лад через інструменти регуляторної політики — питання відкрите.

Ксенія Ляпіна: Насамперед, ми маємо зрозуміти, що спроможні громади тому й називають “спроможними”, бо в них присутня певна економічна активність. Відтак, я схиляюся до позиції, що в містах, де все відбувається самостійно і достатньо організовано, взагалі не потрібні додаткові регуляції. Так, регуляторні рішення не є обов’язковими для кожного міста, адже вони приймаються лише тоді, коли в цих змінах є гостра необхідність. Якщо в громаді добре налагоджена внутрішня комунікація між бізнес-спільнотою та владою, то спрощення можуть бути цілком зайвими. Що стосується М-тесту — це модельне рішення, яке забезпечує суттєві переваги для підприємців.

Проте, маємо й іншу сторону процесу: деякі громади ігнорують виконання навіть базових регуляцій, або ж проведення аудиту вже застарілих рішень. Більшість регуляторних актів, які приймаються на рівні органів місцевого самоврядування, — створені за принципом математичного розрахунку. Зрозуміти їх алгоритми громади цілком спроможні самостійно, проблема лише у відсутності належної мотивації та нагляду. Супроводжувати органи місцевого самоврядування в процесі розробки нових збалансованих рішень повинні обласні представники ДРС.