Експерт Світового Банку з питань регуляторної політики, співзасновник Львівського регуляторного хабу Андрій Паляниця поділився думками щодо тенденцій в регуляторній політиці зі студентами магістерської програми Школи публічного управління УКУ в межах курсу керівника Хабу Тараса Хавунки.
✅ Якою повинна бути регуляторна політика в час війни та як вона корелюється з політикою мирного часу?
✅ Які особливості потрібно врахувати державі для налагодження ефективного періоду відбудови?
✅ Як стримувати економіку та підтримувати життєдіяльність держави?
Регуляторна політика – це балансування між інтересами влади і громадськості та інтересами бізнесу (приватними інтересами). Враховуючи те, що пріоритети в мирний та воєнний час є суттєво різними, – цілі та завдання, які повинні виконувати регулювання також різняться.
Як показує практика, війна змушує країни спрощувати правила, що, окрім сприяння та розширення бізнес середовища, також виражається у зниженні стандартів якості, а інколи й зловживанні дерегулюваннями з метою забезпечення приватних інтересів. Як це, до прикладу, відбулося з впровадженням “нульового” мита на імпортні автомобілі. Зняття мита на імпорт автівок було необхідним для забезпечення швидкого ввезення транспорту для фронту. Проте, як показав час, зловживань таким механізмом було надто багато. Несплата мита на дорогі авто для приватного користування суттєво вплинула на надходження до бюджету, в той час як величезні черги на кордоні знівелювали початкову ціль – швидке забезпечення військових позашляховиками.
"В час війни держава, громадськість та бізнес мають одну мету, яка визначає їхні дії. І ця мета – перемога. Проте, існують і поодинокі випадки, коли бізнес та влада використовують певні механізми в приватних цілях (до прикладу збагачення). Тому, коли розробляються нові, швидкі регулювання в час війни потрібно враховувати той факт, що таке регулювання може призвести до непередбачуваних наслідків (зростання корупції)." 💭
— Андрій Паляниця
Регуляторна політика: війна vs. мирний час
Створення регулювань в мирний час – це доволі повільний процес, який триває кілька місяців, а то й років. Адже кожне окреме регулювання повинне бути добре прорахованим, проаналізованим та збалансованим, враховувати інтереси всіх сторін: бізнесу, влади та громадськості. Такий тривалий та комплексний процес необхідний для того, аби сформувати правильний регуляторний режим в країні, який повинен бути стабільним та передбачуваним, щоб інвестори могли чітко прораховувати бізнес моделі, отримувати очікуваний дохід, створювати робочі місця та формувати економіку держави.
Війна, у свою чергу, потребує швидких рішень, в незалежності від того чи вони є коротко/довгостроковими. До того ж, задля забезпечення основної цілі – обслуговування потреб держави, пріоритетність другорядних складових (екологічні, соціальні стандарти тощо) знижується, або ж взагалі такі фактори не беруться до уваги.
Зміна державних інтересів
податкові надходження ▶️ податкові надходження
працевлаштування громадян з відповідним заробітком ▶️ працевлаштування громадян
захист здоровʼя та благополуччя громадян ▶️ виконання державних замовлень
задоволення попиту громадян ▶️ гнучкість
Забезпечення виконання державних замовлень в час війни є важливішим за податкові надходження. Адже наповнення бюджету також можливе за рахунок позик, гуманітарних місій та міжнародної допомоги. З метою забезпечення потреб держави правовий режим воєнного стану дозволяє використовувати різні механізми вилучення чи тимчасового користування активами (вилучення автомобілів, чи використання відповідних приміщень). Окрім того, держава також може перекваліфікувати певні виробництва, аби кінцева продукція могла закривати певні потреби. Якщо є необхідність у виготовленні військової форми, будь-які швейні підприємства зобовʼязуться її виготовляти на запит держави, яка в свою чергу забезпечує таке підприємство всією необхідною сировиною (за потреби) та викуповує готові товари.
Працевлаштування населення – це формування певної “соціальної сітки”, яка допомагає стримувати економіку та недопущення збільшення бідності в державі. Добре налагодженні умови “виживання” бізнесу це лише один елемент підтримки економіки, другий – платоспроможна аудиторія.
Гнучкість регуляторної політики – це можливість реагувати на поточні виклики. Коли ворог почав обстрілювати критичну інфраструктура, зʼявилася потреба її швидкого відновлення. Через зарегульованість процесів і неефективність чинних регулювань на практиці – це виявилося практично неможливим. Проте, швидке відновлення інфраструктури важливе не лише в час війни, але й в період відбудови, тобто відновлення житлових будинків та міст в цілому.
Зміна інтересів бізнесу
отримання максимально можливого прибутку ▶️ виживання
стабільність та передбачуваність регуляторного режиму ▶️ канали зворотного звʼязку з владою
Очевидним є факт того, що бізнес створюється для прибутку. Тому регулювання, що містять прості та зрозумілі правила для підприємців дають змогу фокусуватися на отриманні максимально можливих доходів без суттєвої затрати часу та коштів на створення документів тощо. Проте, ціна регуляторної процедури не є найважливішим фактором, через те, що її завжди можна перекинути на споживача. Стабільність і передбачуваність в ціну товару не закладеш, – це те, що робить інвестиції “безпечними”. Інвестуючи в справу за наявності одних регулювань, підприємець робить розрахунки та створює бізнес модель. Швидка зміна правил, додаткові регуляторні навантаження унеможливлюють отримання стабільного прибутку та розвитку, що відштовхує інвесторів.
В час війни всі ці критерії відходять на друге місце, адже основне завдання бізнесу – вижити. Це можливо лише за тісної співпраці з державою. Саме тому при прийнятті нових регулювань держава фокусується на діалозі з бізнесом та оцінці ефективності таких регулювань. Інтереси громадськості, які за нормальних умов, забезпечуються проведенням консультацій, в час війни практично не враховуються.
Чим потрібно пожертвувати в регуляторній політиці в час війни?
❌ Стабільність та передбачуваність регуляторної політики
❌ Консультування з громадськістю та оприлюднення проєктів рішень
❌ Попередній аналіз коштів і вигоди
✅ Запровадження гнучкої політики
✅ Запровадження системи зворотного звʼязку з бізнесом
✅ Аналіз досягнення мети в режимі реального часу
"Ціль регуляторної політики – захищати здоровʼя та добробут населення. Проте в час війни, ця ціль перестає бути пріоритетною, адже головним завданням є втримати економіку."
— Андрій Паляниця
Регуляторна лібералізація (дерегулювання)
Ресурси під час війни є на ціну золота. Вони не просто обмежені, – вони в дефіциті. Водночас, ресурси ховаються в регулюваннях мирного часу. А тому вони потребують лібералізації – пристосування до умов війни.
Лібералізація регуляторної політики – простий та дієвий механізм стримування економіки в час війни шляхом забезпечення умов для створення великої кількості малих підприємств в різних сферах (довгострокових та короткострокових) та умов розвитку великих релокованих підприємств.
Зі слів Андрія Паляниці регулювання мирного часу у всіх сферах, за винятком землекористування та будівельних норм, потребують лібералізації та налагодження механізму державного приймання.
З початком повномасштабного вторгнення було перекваліфіковано та створено велику кількість малих підприємств, які виробляють товари на потреби війни, до прикладу боєприпаси малого калібру. Проте, внаслідок того, що процедура державного приймання не була врегульована, велика кількість продукції містила брак.
Загалом існує 3 групи товарів, які потребують процедури державного приймання.
✅ боєкомплекти
✅ другорядні товари на фронт (одяг, продукти, генератори тощо)
✅ складні вироби (квадрокоптери, дрони…)
Всі ці 3 групи товарів потребують механізму державного приймання, а деякі, у випадку, якщо закуповуються волонтерами, ще й сертифікації. Якість товарів критичних для життя повинна контролюватися. Проте, якщо ми розглядаємо 2 категорію товарів, то в такому випадку к-сть важливіша за якість. Краще забезпечити військового 10 парами не дуже якісних шкарпеток, ані ж 1 якісною. Так само із складними іноваційними виробами, які не несуть пряму загрозу особовому складу і не є критичними у використанні. Навпаки послаблення контрольних процедур сприятиме іноваціям.
Фінансові регулювання також потребують дерегуляції. Адже пріоритетність в час війни змінюється і постає питання, що для держави важливіше. В такому випадку потрібно збалансовано підходити до кожної ситуації та приймати такі регулювання, які б відповідали умовам та часу.
До прикладу, до війни працівник митниці зловживав своїми повноваженнями за рахунок чого привласнив декілька млн. грн. За умов мирного часу, якщо б він захотів проінвестувати кошти в нове підприємство з виготовлення крила для дронів, походження бюджету мало б перевірятися, проте в час війни держава повинна виходити з концепції збалансування. Тобто виникає питання, що для держави на даний момент є більш важливим: боротьба з внутрішньою корупцією чи виготовлення комплектуючих для дронів, що допомагають в боротьби з ворогом?
Однозначної відповіді на дане питання не існує. Рішення потрібно приймати виходячи з умов, пріоритетів та викликів, які стоять зараз перед країною.
Регуляторна лібералізація (дерегулювання)
Існують сфери в яких дерегуляція може мати безповоротні наслідки в довгостроковій перспективі. Зокрема, це сфери землеустрою та будівельних норм.
Сфера землеустрою
До прикладу, з початку війни було релоковано низку великих підприємств. І така релокація повинна відбуватися відповідно до основних сфер діяльності в громадах (лісопереробна, металургійна тощо). Такий поділ є необхідний для забезпечення підприємств землею за цілями використання. Адже якщо зараз надавати землю житлового чи охоронного призначення на промислову діяльність за спрощеною процедурою без необхідної документації та чітко визначених правил як в час війни так і після перемоги, то наслідки, які виникнуть в майбутньому будуть критичними.
Вирішенням цієї проблеми є узгодження майданчиків:
✅ максимально уникати перекваліфікування цілей землевикористання
✅ обмежити розмір таких майданчиків
✅ забезпечити чітко визначену та безповоротну тимчасовість використання майданчиків та умови користування такими майданчиками після війни
Будівельні норми
Будівельні норми і правила – це баланс між прагненням максимальної стійкості та захисту і між реальністю ціни та можливостей.
На жаль, навіть в довоєнний час проблема регулювання будівельних норм існувала. Проте зараз Україна стикнулася з новими викликами, зокрема, чи потрібно в будівельних нормах передбачати наслідки війни.
При становлені норми, проводяться розрахунку впливу різних факторів. До прикладу – сили вітру, яка дорівнює 100 км./год., урагану – 200 км./год. та торнадо – 600 км./год. Вірогідність торнадо в Україні мінімальна, урагану незначна. Та все ж за встановленими нормами будинок повинен витримувати вітер швидкістю 200 км./год. Війна додала ще кілька факторів: чи потрібно аби стіни витримували кулі стрілецької зброї, будівля містити бомбосховище? Чи можливо за норму має стати будівництво під землею, аби помешкання витримувало вибухи снарядів та бомб?
Включення всіх цих норм тягнуть за собою ріст ціни на житло. Виникає ще одне питання, чи існує економічна спроможність країни та громадян будувати та купувати таку нерухомість?
Повоєнна практика країн, за винятком Ізраїлю, лібералізує регулювання будівництва задля забезпечення швидкої відбудови, виходячи з принципу того, що 10 картонних будинків матимуть більший результат аніж один залізобетонний. Проте, в далекоглядній перспективі, як вважає експерт Андрій Паляниця, лібералізація будівельних норм є доцільною лише для тимчасових споруд.
Регуляторна політика мирного та воєнного часу базується на різних цілях, тому державне регулювання в час війни повинно спиратися в першу чергу на гнучкість та утримання балансу між виживанням економіки, інноваціями, продуктивність та уникненням безповоротних змін та водночас забезпеченням якісних товарів для військових. Стабільність та передбачуваність державного регулювання, які є ключовими для інвестицій у мирний час повинні поступитися швидкості та гнучкості під час війни.